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关于推进国有资本投资公司试点改革的思考

来源:中国经济时报 作者: 编辑:杨桦 2017-12-04 17:10:09
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  加快推进国有资本投资公司试点改革,是贯彻落实党的十九大精神的重要举措,对于优化国有资本布局,提升国有资本运营效率,推动建设一批具有全球竞争力的世界一流企业具有重要作用。

  中共中央党校中青班一班第43期

  “推进国有资本投资公司试点改革”调研组

  习近平总书记在党的十九大报告中指出,“要完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值,推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。”

  党的十八届三中全会以来,中央把改组、组建国有资本投资公司、运营公司,作为改革国有资产监管和国有资本经营体制的载体和抓手,试点改革取得积极进展。加快推进国有资本投资公司试点改革,是贯彻落实党的十九大精神的重要举措,对于优化国有资本布局,提升国有资本运营效率,推动建设一批具有全球竞争力的世界一流企业具有重要作用。

  一、国有资本投资公司试点改革的背景

  国有资本投资公司试点改革与我国国民经济发展的阶段性特征和阶段性要求密切相关。在计划经济时代,国有企业是计划经济的支柱,计划经济是国有企业的依托,政企不分,国有企业是计划经济“大公司”的生产车间。改革开放以来,政府放松对企业的管制,与企业建立合同关系,党的十四届三中全会后,实行所有权和经营权适度分离,对一些行政性总公司和集团公司采取“授权经营”的国有资产管理形式。这些“授权机构”既是国资所有者代表,又是国有企业的上级主管,被赋予最高经营者的权能。2003年国有资产监督管理委员会成立以后,所有者代表和经营管理的双重职能普遍归集到各级政府的国资委,由它们对国有企业行使“管人、管事、管资产”的职权。

  我国国有资本主要具有两种功能:一种是政策性功能,即为政府实现公共目标提供资源;另一种是收益性功能,即为政府获得财务回报,充实保障民生和提供公共服务的财政资源。这两种功能随着经济所处阶段的不同,在结构和比例上也相应有所调整。在经济发育程度较低的时期,政府主导经济增长,国有资本主要侧重于政策性功能,国有企业主要是作为政府发展经济的“工具”、发展战略产业的“拳头”和推动经济增长的“抓手”,这种方式适应了当时的国情,并推动我国经济较快越过发展的追赶期,成为全球第二大经济体。

  经过长期努力,中国特色社会主义进入新时代。在这种背景下,原来许多国有经济发挥主导作用的“重要行业、关键领域”已变为竞争领域,制约经济社会发展的瓶颈、关系国民经济命脉的很多方面已发生变化,虽然在一些关系国家安全和公共服务的领域,国有资本实现政府公共目标的功能仍不可少,但国有企业的“工具”“拳头”“抓手”作用相对减弱,重点应发挥收益性功能,成为国有经营性资本,以投资收益作为公共财政的补充来源。

  与此相适应,原有的国资监管和国资经营模式需要适应新时代发展的新要求,一些矛盾和问题需要加快和深化改革,例如国资监管存在越位、错位、缺位现象;一些国有企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全;国有资本运行和配置效率不高,国有经济布局结构尚需优化等等。需要按照加快完善社会主义市场经济体制要求,推动国资监管体系、国有资本授权经营体系改革,释放企业活力,培育企业的全球竞争力,以适应新时

  代发展的要求。

  二、国有资本投资公司试点改革的要求和作用

  党的十八届三中全会以来,中央相继出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等系列文件,对国有资本投资公司改革的意义、作用和目标、路线图等作出部署安排。

  根据改革精神,未来中央企业将以国有资本投资公司、实体产业公司和国有资本运营公司三种形式存在,这三类公司各具特定的使命和任务。

  从功能定位上看,国有资本投资公司以商业一类企业为主,如招商局集团、保利集团等,主要定位于支柱产业和新兴产业,担负国民经济持续健康发展的基础支撑功能,以推动产业聚集、转型升级和培育新兴产业为基本任务;实体产业公司以商业二类企业为主,主要在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域发挥主导作用;国有资本运营公司,以盘活资本存量、优化资本布局、提升运营效率为主。

  从产业领域上看,国有资本投资公司侧重支柱产业、新产业,适度发展与产业协同的金融业务,产业布局相对多元,进退调整更加灵活;实体产业公司所处产业战略性更强,需要国有资本牢牢控制,原则上一业为主或围绕产业链布局;国有资本运营公司不追求产业控制,具有相对较全的金融功能,服务实体经济发展。

  从管控模式和业务架构上看,国有资本投资公司更加突出资本管理、资本配置和投资运营功能,对所出资企业实施战略和财务管控,生产经营和产业发展职能下沉;实体产业公司总部承担部分生产运营和产业管理职能,具有运营管控、战略管控、财务管控等多层次管控体系;国有资本运营公司以财务投资为主,对所出资企业建立必要的财务管控,或主要关注资本回报。

  从以上分析看出,国有资本投资公司是以培育发展优势产业为使命,聚焦推进产业结构调整、资本整合的专业化投资运营机构,将在产业调整(发展优势产业,剥离退出劣势产业)、产业整合(对中央企业产业内、区域内的国有资本进行集聚整合)、产业培育(培育有发展前景的前瞻性、战略性新兴产业)、以融促产(利用多层次资本市场,加快培育上市公司,提高直接融资比重,加强内部资金集中统一管理,适度发展与产业协同的金融业务,促进实体产业跨越式发展)等四个方面发挥重要作用,将是实体产业发展的重要平台。

  2014年7月,国务院国资委将中粮集团、国家开发投资公司列为第一批国有资本投资公司试点单位;2016年7月,又将招商局集团、保利集团、神华集团、中国宝武集团、中国五矿集团、中交集团等6家列为第二批试点单位。希望通过试点改革,积累经验,在四个方面取得试点成效:一是完善国有资产管理体制,把国资委从直接面对众多产业集团公司的格局中解脱出来,致力于以“管资本”为主加强和改进国有资产监管;二是确立国有企业的市场主体地位,推动实现彻底的政企分开、政资分开,建立健全现代企业制度,形成市场化经营机制;三是优化国有资本布局结构,以国有资本投资公司作为调整资本布局的实施主体,把国有资本更多投向前瞻性战略性产业、支柱产业和其他关键领域,更好地服务于国家战略目标;四是提高国有资本运营效率,促进国有资本合理流动优化配置,清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业,实现国有资本保值增值。

  三、国内外类似一流企业的主要做法

  通用电气、淡马锡、巴郡(伯克希尔·哈撒韦)等企业在培育世界一流企业进程中,在公司治理、内部管控、资本投资运营方面积累了丰富经验,他们的一些共性特点对国有资本投资公司试点企业有一定的借鉴意义。

  一是普遍建立了“小总部、大产业”管控模式。例如,通用电气采用“大部制”模式,总部仅设置6个较强的职能部门;淡马锡总部500人,设两个功能组,其下按“小部制”设置职能部门,根据需要整合重组;巴郡总部仅有25人,管理6000多亿美元资产和33万名员工。

  二是普遍建立了合理分权授权的公司治理机制,集团主要通过战略管控和财务管控调节下属产业公司的运营,比如通用电气董事会向CEO授权,CEO拥有5亿美元以下的单项投资权及CEO以下的人事权,CEO向下属八大产业集团授权,八大集团具有除重点投资之外的经营决策权。淡马锡以任命董事的方式管理下属公司,不直接干预企业经营,对下属新加坡港务、能源、电信等核心企业全资或绝对控股,其董事长与淡马锡有密切联系;对所投资的企业,不派董事,仅以股份增减持方式获得投资收益。巴郡采用高度分散化经营模式,总部几乎不干预下属企业日常运营,巴菲特主要关注其主营业务的业绩。

  三是普遍注重资本投资运营。通用电气业务调整频繁,每年会拿出现金10%—20%用于新收购,而当某项业务达不到“行业领先”和财务目标时,一般会被出售。淡马锡把资本投资运营作为主要职能,主要以所投资业务价值创造能力和潜力决定其“去、留、增、减”,过去10年间投资了近1800亿新元,也脱售了1100亿新元的资产。巴郡所投资的企业均为成熟企业,战略清晰、管理高效、团队优秀,有较好的可持续盈利能力。

  此外,我国华为公司在新产业培育和研发管理方面也有很好的经验,主要是:华为公司以提高市场占有率为战略导向,“去中央集权化”,采用矩阵式管理,总部转变为业务支撑、服务和监管平台,以及时响应“听得见炮火的组织”的需求,及时把握市场机遇。华为公司还在全球设立15个研究院所、36个联合创新中心,拥有8万名研发人员;2016年研发投入764亿元,占营业收入的14.6%,近十年累计投入研发经费3130亿元。

  对标世界一流企业可以发现,战略决定结构,结构因时因势而变,没有放之四海而皆准的、固定的最优模式,世界一流企业的运作模式也是根据发展阶段不同而不断调整的,最终检验标准是投资回报的最优化。受历史和现实因素影响,我国许多企业是跨以上多种模式的,国外一流企业经验虽可以借鉴,但最终是要根据国情、企情找到适合自身发展需要的模式。

  四、试点企业改革实践和关注的问题

  通过考察招商局集团和保利集团两家试点企业以及市场化改革较早的深圳市国资国企系统,这些企业在“试体制、试机制、试模式”方面都进行了积极探索实践,成果主要体现在四个方面。

  一是注重顶层设计,明确战略定位。招商局集团瞄准建设“具有全球竞争力的世界一流企业”目标,推动从交通、地产、金融三大主业向实业经营、金融服务、投资与资本运营三大平台转型;坚持领先战略,全力打造“三个世界一流”和“四个全国领先”产业等。保利集团着眼形成合理的产业梯次和业务布局,重点发展贸易、地产、文化、民爆等优势业务,成为国际领先者;积极扶持金融等成长性业务,成为发展的重要支撑;培育孵化养老服务、健康医疗、生态环保、艺术教育等战略性前瞻性产业,成为新的经济增长点。深圳国资国企把“提升服务深圳市城市核心竞争力、服务城市运营和社会民生、服务多种所有制经济共同发展”作为使命,推动国有资本集聚到以基础设施公用事业为主体,以金融和战略性新兴产业、未来产业为两翼的“一体两翼”领域。

  二是注重先试先行,突出改革实效,打造与投资公司功能相适应的集团管控模式。招商局集团按照“小总部、大产业”原则实施总部“大部制”改革,突出总部“战略引领、风险管控、综合服务”“3S”职能,目前总部不到200人,人均管控资产360亿元;建立董事会分级分类授权的决策机制,治理层、经营层、执行层各司其职、有效沟通、高效运作;对绝对控股公司采用战略管控模式,对相对控股公司采用财务管控模式,形成了分级授权的经营体系。保利集团也采用“大部制”,总部仅有75人,打造了“集团总部资本层-平台公司资产层-生产经营单位执行层”三级资本资产架构。深圳市国资委对下属企业以战略管控、财务管控为主,分类分步授权,投资公司、运营公司享有经营事项的自主决策权。

  三是注重发挥投资公司平台作用,推进产业和业务重组整合,在贯彻落实供给侧改革和推动中央企业布局结构调整中发挥了积极作用。招商局集团全面推动与中外运长航集团的整合融合;打造金控平台,发挥多种金融资源合力;推动集团内部地产、公路、航运、物流业务的重组整合;积极参与国内区域港口整合、投资并购国外重要港口项目。保利集团积极整合央企间相关资源,完成对中航工业地产板块重组,划入中国轻工和工艺两个集团;加强内部地产与文化业务协同,培育布局文化教育等新兴产业;清理退出煤炭业务等与主业定位不符的产业。深圳市属国有资本投资公司——深圳投资控股公司从2004年以来承担完成市属竞争性领域劣势企业改制退出、行政事业单位转企等任务,涉及资产360亿元,分流安置员工6万多人,近期还实施了全市教育培训、物业管理、人力资源、体育场馆等多个板块的重组整合。

  四是注重发挥市场机制作用,增强活力,传导压力,激发动力,为试点改革提供人才和机制保障。招商局集团全面采用市场化选人用人,二级公司总经理市场化选聘,契约化、任期制管理,市场化退出;树立“跑赢大市、优于同行”的强业绩导向,薪酬分配与市场接轨、与行业相符、与地域相适、与业绩匹配;分类实施跟投、员工持股、股权激励等市场化的激励约束机制。深圳国资国企混合所有制经济比重达到75%,对试点企业只管董事长、总经理,班子副职市场化选聘、董事会考核;分类确定企业薪酬,竞争类企业与市场接轨;引入市场化激励约束机制,在高新技术、新产业等四类企业实施员工持股计划,范围延伸至市国资委直属企业的董事长、总经理,对有突出贡献领军人物的个人持股比例提高到5%,新设高科技企业进一步放宽至15%。保利集团也在5家三、四级试点企业探索市场化选聘、职业经理人和薪酬差异化等改革。

  当前,试点企业对国有资本投资公司试点改革关注的问题主要集中在以下六个方面。

  第一,试点方案尚不明确。相关监管机构尚未出台投资公司试点改革的实施方案;跨财政、税务、发改、资本市场等多部门联动的综合配套政策支撑体系尚未建立;落实董事会职权试点、中央企业兼并重组试点等十项专项改革,与国有资本投资公司试点企业不完全重合,亟待在国有资本投资公司试点企业开展“综合改革试验”。

  第二,国资监管方式有待优化。相关监管机构尚未对投资公司试点企业实施以“管资本”为主的监管方式改革,需要在企业产业多元化发展、产融结合、考核政策等方面进一步向投资公司放权、授权。

  第三,投资公司在国有资本布局结构调整、新兴产业培育中的作用有待加强。国有资本尚未实现常态化的进退调整,重进轻退、沉淀固化、运营效率不高;中央企业产业资源较为分散,一些中央企业产业布局过宽、过散、低端传统产业占比较大,部分行业同质竞争问题突出;中央企业在战略性新兴产业布局方面的作用不够明显,培育新产业缺乏动能和机制。

  第四,部分试点企业管控模式需改进。尚未真正建立“小总部、大产业”的管控模式和管理机制,总部和所出资企业权责不明确,对所出资企业的放权、授权、监督不充分,总部仍侧重运营管控,战略管控、财务管控、风险管控和资本投资运营的能力亟待提升;所出资企业尚未建立运作有效的公司治理机制。

  第五,试点企业内部市场化机制尚不充分。尚未引入或全面推行市场化选人用人、考核分配、激励约束等机制。

  第六,部分企业历史负担较重,在解决企业办社会、历史遗留问题等方面压力较大。

  五、相关建议

  根据中央关于试点改革的要求,在参考通用电气等世界一流企业经验基础上,从监管维度和试点企业维度提出如下建议。

  从监管维度,建议:第一,相关部门需研究明确对投资公司放权、授权的内容和方式,研究在试点企业开展“综合改革试验”,同步推出落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、职业经理人制度、薪酬分配差异化改革、中央企业兼并重组、混合所有制改革等多项改革。

  第二,建议研究以“管资本”为主改进监管方式,支持投资公司适度发展多元产业,形成多业支撑的产业格局;支持投资公司适度发展与产业协同的金融业务,推动产融结合、以融促产;对投资公司实行“一企一策”的业绩考核,重点考核国有资本的保值增值和运行配置效率;把投资公司董事会考核和经营班子考核分开进行,国资委考核投资公司董事会,董事会对经营班子考核。

  第三,建议研究以投资公司试点单位为平台,进一步推动中央企业间的资源整合,加大新兴产业培育力度。优先安排投资公司,以市场化方式,承担中央企业兼并重组、结构调整任务,整合中央企业同质相关业务,避免无序竞争,相关部门在资金、政策等方面给予必要支持;加大资金、投资、考核等政策支持力度,引导投资公司持续加大在新兴产业、高技术产业和重大前沿领域的投入,加快培育形成新的战略性支柱产业。

  第四,建议财政、发改、税务、资本市场、国资等相关部门协同联动,出台综合改革配套支持政策体系。尤其应加大资本市场对改革的支持力度,推动投资公司所出资企业上市,促进提升管理水平和运作效率。同时,建议加大国有资本经营预算对投资公司的支持力度,在国有资本持续补充、解决历史遗留问题、解决企业办社会问题,以及承担国家重大战略的境内外项目等方面给予支持。

  从试点企业维度,建议:第一,优化投资公司试点企业管控模式。以培育优势产业为使命,强化投资公司总部建设,按照“小总部、大产业”原则,重塑组织架构,总部按照强化投资运营、服务产业的经营要求,合理配置职能部门,重点提升资本运作能力、产业研判能力、投资机会发现能力和风险管控能力;向所出资企业下放经营权力,探索建立分级授权、监督有力的管控模式。

  第二,推进投资公司完善法人治理结构。重点是推进投资公司所出资的二级企业的规范法人治理结构建设,落实其董事会职权,实现股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职代会协调运转、有效制衡的治理机制。

  第三,推动投资公司加快市场化改革。结合国有资本授权经营体制改革,推动国有资本有效流动,真正形成产业“能进能退”格局;在内部经营机制上,加快落实市场化考核、市场化选聘经理人、市场化薪酬分配、市场化激励约束的机制,全面推进契约化管理。

  (调研组成员:庄树新、张振高、邓仁杰、徐俊新、任玉琨)

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