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国企混改亟须做好四方面工作

来源:经济参考报 作者: 编辑:杨桦 2019-05-07 16:05:33
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自从党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济以来,国有企业进行了许多卓有成效的改革,取得了积极进展。国有企业营业收入和利润实现了较好的增长,2018年营业收入达到58.8万亿元,利润总额达到3.4万亿元,形成了巨大的产业资产。但是国有企业混合所有制改革仍然任重而道远,还有许多工作要做。本文着重论述主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业的混合所有制改革问题,当前这类国有企业混合所有制改革亟须做好以下四个方面的工作。

加强对混合所有制企业的监管

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,其混合所有制改革的主要目的在于提高经济效率。因此,与不主要以提高经济效率为目的的其他类型国有企业混合所有制改革相比较,其国有资本的流动性更大,国有资本的安全性更低,受到不确定性因素的干扰更多,对其经营状况及其经营管理人员行为规范等方面的监管难度更大。

目前,对竞争性国有企业混合所有制改革的监管存在如下五个方面的问题。一是对董事会的监管不到位。目前,国有企业的董事会通常采取集体负责制,董事间的职责划分不是很清晰,往往出现集体决策却无人负责的现象。二是监管缺乏独立性。譬如,董事与监事交叉任职现象较为普遍,存在利益关联关系,从而使监事对董事的监管难以到位。三是部分监管工作者监管积极性不高。主要有两个方面的原因:认识不到位,认为过于严格的监管可能会影响、束缚、干扰企业的正常经营活动,降低企业经济效率,因而疏于监管;对监管工作缺乏考核奖惩机制,干好干坏一个样。四是监管职责划分不是很清晰。既有纪检监察机构、审计机构的监管,也有监事会和企业工会等方面的监管,不同监管部门存在监管职责交叉重叠、缺乏协调的现象,导致“九龙治水”的局面。五是监管信息共享程度较低。主要表现在,各监管部门存在重复获取监管信息的现象,这既提高了监管成本,也给企业造成了不必要的工作干扰。

针对上述五个方面的突出问题,可采取五个方面的对策措施。一要构建“大监管”体系、树立“大监管”观念。从企业外部而言,监管部门包括国资委或地方政府党委、纪检监察、审计机构以及其他相关部门;从企业内部而言,监管部门包括监事会、董事会中的审计委员会、工会、职代会及其他部门。构建“大监管”体系就是要整合各种监管资源,明确各监管部门在“大监管”体系中的地位与作用,按照监管独立性原则,明确规定各监管部门的权责范围和边界,突出发挥各监管主体的专业优势与特点,体现“谁主管,谁负责”的原则。“大监管”观念,一方面意指监管的系统观,各监管部门是企业监管系统内的一个有机组成部分,彼此之间应形成协同观,不能彼此相互割裂;另一方面意指监管系统是一个开放的系统,视监管的需要,可以进一步把债权人等利益相关者纳入监管系统。

二要建立监管工作考核奖惩机制。管理学原理表明,任何工作缺乏考核奖惩都难有效率。因此,欲使监管工作富有成效,就必须对监管工作加以考核,并依据考核结果加以奖惩,这就是对监管的监管。监管考核奖惩包括四个方面的内容:一是明确考核主体和考核对象,二是明确考核对象的职责、要求和任务等权利、义务及目标事项,三是制定考核评价指标体系,四是明确奖惩措施。

三要提高监管人员的思想认识水平,使他们充分认识到监管对提高企业绩效和防止国有资产流失的重要性。

四要完善监管法律法规和企业监管规章制度。国有资本控股的混合所有制企业属于特殊性质的企业,其出资人为政府所代表的全体人民,因此法律法规对其经营管理行为的调整也与其他性质的企业有所区别,这是国际上通行的做法。各级立法部门应当与时俱进地制定针对相应层次的国有控股的混合所有制企业的法律法规,以规范其经营管理行为。同时,以法律法规为基础,各国有资本控股的混合所有制企业应根据自身情况制定公司章程,企业内外部各监管部门应依据“大监管”体系的分工和“大监管”观念,基于该公司章程制定具体的监管规章制度和实施细则,明确各自的监管依据、监管范围、监管内容、监管责任和监管方式。

五要建立监管信息共享平台,提高监管信息利用效率,避免重复获取监管信息的现象。

建立有中国特色的现代国有企业制度

目前,我国国有资本控股的混合所有制企业虽然大多数都按照现代企业制度构建了公司治理机制,但存在三个方面的突出问题:一是没有充分体现中国特色社会主义文化,党建工作较为薄弱,没有较好地把党的领导融入公司治理结构之中;二是没有较好地体现人力资本的价值;三是国有股“一股独大”现象较为普遍,股权相互制衡的机制还没有完全构建起来。

有中国特色的现代国有企业制度,应当至少包含三个方面的内容:一要体现中国特色社会主义文化,把党的领导融入公司治理结构之中;二要顺应人力资本价值不断提高的历史趋势,赋予人力资本应有的权益,使其拥有企业剩余控制权和剩余索取权;三要充分吸收西方发达市场经济国家较为成熟的现代企业制度的精华,构建各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。

把党的领导融入公司治理结构之中,应做好三个方面的工作。一要加强混合所有制企业的党建工作,对企业的党员干部和群众要加强党性教育、宗旨教育、警示教育,严明政治纪律和政治规矩,引导他们不断提高思想政治素质、增强党性修养,保证企业党员干部和群众思想的先进性。二要通过把党委和纪委融入监事会的方式把党的领导融入公司治理结构之中,由监事会中的党组织成员通过党的组织行为履行监事职责,从而充分发挥党组织的政治核心作用。三要推动企业经济民主。企业经济民主包括公司治理层面的经济民主和企业管理层面的经济民主。公司治理层面的经济民主,是指引入基于劳动逻辑的员工持股制,赋予人力资本企业所有权。现代企业理论把企业所有权定义为企业的剩余控制权和剩余索取权。赋予人力资本所有者企业所有权,即劳动者凭借人力资本价值享有企业的剩余控制权和剩余索取权。企业管理层面的经济民主,是指通过加强党的领导,健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度,保障职工参与企业管理和监督的民主权利。

虽然从历史发展的角度来看,人力资本的价值相对于物质资本的价值不断提高,人力资本拥有企业剩余控制权和剩余索取权是历史的必然趋势,但是西方发达市场经济国家至今仍然没有普遍地建立起人力资本股权制度,原因固然是多方面的,但物质资本至上观念根深蒂固是一个重要原因。为了激发员工的劳动热情,西方社会探索建立了员工持股制、利润分享制、收入分享制、劳资合伙制和劳动合作社等多种劳动者分享企业剩余的企业制度形式,但在公司制企业里只有员工持股制。

所谓员工持股制,是指员工通过购买公司的股票而成为公司股权所有者,但员工通常只享有股票收益权,而不具有公司经营管理决策权。显然,这种员工持股制试图通过把员工的利益与公司的利益绑定的方式,激发员工的工作热情。虽然这一做法确实在一定程度上有利于提高员工的工作热情,但员工并没有真正获得企业所有权,人力资本的价值没有得到充分体现。员工通过购买公司股票而拥有企业的剩余索取权,但被排斥了企业的剩余控制权。而且员工拥有企业的剩余索取权并不是因为其拥有的人力资本,而是因为其购买了公司股票。换言之,员工拥有企业的剩余索取权凭借的是物质资本逻辑,而不是人力资本逻辑。员工的人力资本价值并没有在企业制度中得到认可,这既没有顺应人力资本价值相对于物质资本价值不断提高的历史趋势,也不利于和谐劳资关系。恩格斯指出:“资本和劳动的关系,是我们现代全部社会体系所依以旋转的轴心。”劳资关系和谐有助于提高整个社会关系的和谐,反之,则会导致整个社会关系的紧张和社会不稳定。

有中国特色的现代国有企业制度,应当建立基于人力资本逻辑的股权制度,即劳动者凭借人力资本的价值享有股东权益,拥有企业所有权。企业既要追求物质资本的保值、增值,也要体现劳动价值,劳动者凭借人力资本价值分享企业剩余价值,参与企业经营管理决策,充分发扬企业经济民主,这样才能真正激发劳动者热情,和谐劳资关系,顺应人力资本的价值相对于物质资本的价值不断提高的历史趋势。当前,国有资本控股的混合所有制企业可以对高技能人员和高级管理人员采取增量扩股的方式设立人力资本股,待条件成熟以后再逐渐扩大享受人力资本股的人员范围。

西方现代企业制度有一个合理内核,即股权相对平衡,它有利于股权相互制衡,从而有利于构建各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出,要“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”。因此,如果国有股“一股独大”,股权相对平衡、相互制约的机制就难以构建,会抑制企业经济民主。同时,也难以调动被剥夺了经营管理决策权的生产要素所有者的工作积极性。

对职业经理人实行契约化管理

《决定》指出,要“建立职业经理人制度,更好发挥企业家作用”、“国有企业要合理增加市场化选聘比例,合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费”。这就为混合所有制企业职业经理人制度指明了改革的方向。

从西方发达市场经济国家公司治理的经验来看,职业经理人通常来自于职业经理人市场,职业经理人的人力资本价值由职业经理人市场决定,他们过去的职业经历决定了其当下的人力资本价值,当下的企业经营绩效又决定了其在职业经理人市场上的人力资本价值。这意味着职业经理人属于社会职业,不属于国家公务员序列的职业。职业经理人由企业董事会遴选入职而不采用政府任命制,对职业经理人实行契约化管理。

契约化管理包含四个方面的内容:一是契约化赋权,二是契约化赋利,三是契约化监管,四是契约化进出机制。契约化赋权意味着职业经理人的权力来自于契约,在契约履行过程中如果没有出现契约规定的特别情况需要更改其赋权,那么任何人不得任意变更其应有的权力,更不可剥夺其权力。契约化赋利意味着如果职业经理人忠实地履行了契约,则其利益由契约加以保障,如果职业经理人未经许可自主获得超过契约规定应享有的利益,则要受到惩处。契约化监管意味着对职业经理人的监管依据契约条例进行,考核奖惩的根据皆出于契约条例。契约化进出机制意味着职业经理人进入企业与退出企业皆由契约规定,得到制度化保障,不取决于任何个人的恩怨。

国有资本控股的混合所有制企业可以借鉴西方发达市场经济国家职业经理人制度,对职业经理人实行契约化管理,取消传统的行政任命制,不赋予职业经理人任何行政级别,这样有利于激发职业经理人的企业家精神。当然,国有资本控股的混合所有制企业的职业经理人制度应该有别于西方国家的特色,主要表现在对职业经理人的要求与西方发达市场经济国家有所不同。西方发达市场经济国家对职业经理人的契约化管理主要关注企业经济绩效,而我国的国有企业,对职业经理人的契约化管理既关注企业经济绩效,也关注其履行社会责任情况。因此,职业经理人除了应精通企业经营管理业务以外,还应当熟悉党和政府的方针政策,明确并自觉履行党和政府赋予国有企业的社会责任。国有企业的党组织应参与职业经理人的契约化管理。

国有企业要以“混”促“改”

党的十八届三中全会作出国有企业混合所有制改革的决定,原因是多方面的,但其中一个重要原因就是为了提高国有企业的绩效。从资产回报率角度而言,2018年国有企业资产回报率与同行业的民营企业相比低2-5个百分点;从研发效率角度而言,每1亿元研发支出获得的有效发明专利数仅为民营企业的41%、外商投资企业的68%。这一状况不尽如人意。2018年全国国有资产总额为178.7万亿元,如果国有资产收益率能增加1个百分点,则相当于净增1.79万亿元的收益,而2018年全国税收总额为13.8万亿元。国有资产收益率如果提高1个百分点,就相当于全国税收增加13.97%。如果能够实现这一目标,就能够为降税减负、增加民生投入创造巨大的财政空间。

国有企业混合所有制改革,有助于通过公有资本与非公有资本的混合,促进国有企业从体制到机制的全面改革,实现国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展的目的。国有企业混合所有制改革没有固定的模式,需要发挥全社会的智慧,特别地,要鼓励各级国有企业积极探索,改革要以“有利于国有资本保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能”作为检验的标准。

从本质上说,不同性质的资本相混合是一种产权制度的变革。现代企业理论的研究表明,影响企业绩效的因素是多方面的,产权只是众多影响因素中的一个,产权是影响企业绩效的必要条件。不同性质资本的混合不是目的,而是手段。认识到这一点,就能够使我们清醒地认识到国有企业改革的艰巨性和复杂性,不同性质资本的混合只是国有企业改革的一个契机,旨在通过这个契机,促进国有企业全面改革,通过改革提高经济效益,这就是国有企业以“混”促“改”的深刻含义。因此,要坚决防止在国有企业混合所有制改革过程中出现的“为混而混、以混代改、一混则灵”的倾向。

(作者系武汉大学经济与管理学院暨发展研究院教授、博士生导师)


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