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国企改革:在历史的大浪中前行

来源:中国经济时报 作者:张一鸣 编辑:杨桦 2018-12-03 10:33:37
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改革开放40年,国企改革在历史的大浪中前行。

从计划经济体制向市场经济体制转轨,改革开放40年,国企改革始终是我国经济体制改革的“中心”,大浪淘沙后,留下的国有企业,大部分已经进行公司制、股份制改革,初步建立起现代企业制度,公司治理结构逐步规范,从计划经济时期的“国营企业”转型为市场经济体制下,独立自主经营的“新国企”,竞争力、综合实力大幅提升,成为中国经济的压舱石。

“放权让利”时期:1978—1992年

改革任务:对国有企业放权让利,探索企业所有权和经营权的两权分离

解决的主要矛盾和问题:计划经济体制下,国有企业不具有自主经营的权力,使得生产和社会需求严重脱节,企业积极性严重受挫,严重制约社会生产力

1978年十一届三中全会开启国有企业“放权让利”的改革之旅。

1978年10月,四川省重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢铁厂6家地方国营工业企业率先实行扩大企业自主权试点,拉开了国有企业改革的大幕。

短短9个月,试点从四川省的100户工业企业,扩展到中央部委圈定的8家中央企业,最终形成《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5份有关企业扩权的文件,试点范围迅速扩大到全国26个省级区域的1590家企业,并最终在1981年全面铺开,国有企业在人财物、产供销等方面拥有更大的决策自主权。

地方的实践,影响到这个阶段的改革。山东省率先对部分企业试行将利润留成改为利润包干,这些包干的办法和扩大企业自主权的规定一起,逐步发展成为工业经济责任制的主要内容,直接促成了1981年10月,《关于实行工业经济责任制的若干意见》的出台,并在1982年年底,推广到全国八成的预算内国营工业企业,商业系统也达到35%。

1984年5月,《关于进一步扩大国有工业企业自主权的暂行规定》下发,当年10月举行的十二届三中全会,进一步明确了企业是自主经营、自负盈亏和自我发展的独立经济实体,扩大企业自主权的改革告一段落。

早期的改革经历了几轮反复。

扩大自主权的过程中暴露出来一些问题,导致以利润分成为主的经济责任制被叫停,1985年开始全面实行“利改税”,影响到企业积极性,又在1986年重新启动承包经营责任制。

1987年3月,六届全国人大五次会议的《政府工作报告》提出在所有权和经营权适当分离的原则下实行承包经营责任制,承包经营责任制全面推行。1988年《全面所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》出台,相关行为得以规范,并不断完善。

1991年后,国有企业改革的重点逐渐向更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变,在继续完善实施企业经营承包制的同时,探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式。开启签订第二轮承包,覆盖绝大多数预算内工业企业,同时股份制试点企业增加至3700家,其中92家在上海证券交易所上市。

1992年7月,《全民所有制工业企业转换经营机制条例》出台。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧表示,第一轮的国企改革可区分为,1978年到1984年的扩大自主权阶段,1984年到1989年的推行经营承包制阶段,以及1989年到1992年的转换企业经营机制阶段。早期随着对企业放权让利的不断深入,一定程度上调动了积极性,但也暴露出来一些问题,转向“利改税”后,影响了企业积极性,也混淆了国家的政权代表和资产所有者代表角色,承包责任制再度引起重视,但由于承包责任制的不稳定性,最终转向更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变,为下一阶段建立现代企业制度奠定了很好的基础。

“制度创新”时期:1993—2003年

改革任务:引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念,建立现代企业制度

解决的主要矛盾和问题:国有经济部门不能适应市场竞争优胜劣汰的问题,国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重

1992年后,经济体制改革之风席卷中华大地。

1992年10月,中共十四大召开,正式确立经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。第二年举行的中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出建设产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向。

国有企业改革向着现代企业制度方向迈进,改革试点的范围不断扩容。

1994年,100家中央国有企业、2343家地方国有企业开始现代企业制度试点。到1997年,100家中央国有企业中有93家转为公司制企业,其中多元股东持股的公司制企业17家。地方试点企业中1989家企业转为公司制企业,其中540家转为股份有限公司、540家转为有限责任公司、909家转为国有独资公司,这些公司制企业中71.9%的企业组建了董事会,63%的企业成立了监事会,总经理由董事会聘任占61%。到2001年年底,根据国家统计局调查总队调查,所调查的4371家重点企业已经有3322家企业实行了公司制改造,改制企业中有74%采用股权多元化形式,没有采用国有独资公司形式。

1993年后的国企改革,是一系列改革措施密集出台的时期,包括城市优化资本结构试点、积极推进试点城市国有企业兼并破产,降低切换国有债务、分离企业办社会职能,“减员增效”、实施下岗职工再就业工程,实施“三改一加强”(改组、改制和改造有机结合并加强企业内部管理),学习邯郸钢铁经验、提高管理科学化水平,探索国有资产管理有效形式、设立国有控股公司,进一步进行企业集团试点,“抓大放小”搞活国有小型企业等,其中颇受业内关注的是国企的“三年脱困”。

面对日益严重的国有企业亏损问题,1997年中央实施国有企业三年脱困的改革攻坚战,一方面对纺织、煤炭、冶金、建材等行业进行结构调整,另一方面在1999年下半年全面推进“债转股”,以减轻企业债务负担、促进企业扭亏为盈。同时,深化养老、失业、医疗等社会保障制度改革并推进下岗职工再就业。

在建立现代企业制度的过程中,国有企业的战略布局也在不断优化和调整,逐渐向需要控制的领域转移,包括涉及国家安全的行业、自然垄断性行业、提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

到2002年,中共十六大在延续此前十四届五中全会、中共十五大报告、中共十五届四中全会明确的国有经济布局和结构的改革方向的同时,进一步明确关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,要由中央政府代表国家履行出资人职责。国有经济布局和结构不断调整和优化,国有经济活力、控制力和影响力不断增强。

黄群慧对此表示,国有企业改革是中国经济体制改革的中心,1993年到2003年在建立现代企业制度的过程中,国有企业暴露出来很多问题,政府相应出台很多改革措施,破解当时国有经济部门不能适应市场竞争优胜劣汰的问题。在推进改革的同时,也在不断调整国有企业的战略布局,这些战略性调整也为下一步国有资产管理体制改革奠定了实践基础。

“国资监管”时期:2003年到2013年

改革任务:由国资委负责监督管理国有企业,实现国有资产保值增值目标

解决的主要矛盾和问题:国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下的问题

2003年国资委的成立,掀开了国资监管体制改革的新篇章,影响到后期改革的进程。

2003年后,中央和地方分别成立专门的国有资产监督管理机构,这一历程一直持续到2006年年底,从中央到地市全部组建了国有资产监督管理机构。随后,《企业国有资产监督管理暂行条例》《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》陆续发布,“国家所有、分级代表”的新国有资产管理体制逐渐成型。

新成立的国资监督管理机构履行出资者职能,实行管人、管事和管资产相统一,坚持政企分开、所有制和经营权分离,企业自主经营。

监管部门陆续出台了超过千个监管规章和条例,涉及各个方面,其中2006年年底,《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》出台,明确中央企业集中的关键领域和重组的目标,当年年底,全国国有工商企业数量为11.9万家,比1998年减少了一半,中央企业的数量已经从2003年的196家降低到2012年的112家。一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市,通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组。2007年《关于试行国有资本经营预算的意见》,确定了国有资本经营预算制度。

这一时期,颇受外界关注的还有垄断行业的国有企业改革。2002年国家电力监管委员会成立,电力行业分拆出国家电网、南方电网和五大发电集团;2003年国家民航总局联合重组为国航、南航和东航三大运输公司和三大服务公司,2007年,空管职能与行业监督职能分离。在此之前的1998年,中国石油、中国石化成立。

除了垄断行业的重组外,国有企业公司制股份制改革进一步推进,混合所有制经济取得长足发展。到2012年,我国工业企业中股份有限公司已经达到9012家,各类有限责任公司已经达到65511家,混合所有制工业企业数量占规模以上工业企业单位数的26.3%,资产占44.0%,主营业务收入占38.8%,利润总额占41.8%。截止到2012年底,中央企业及其子企业引入非公资本形成混合所有制企业,已经占到总企业数的52%。中央企业及其子企业控股的上市公司共有378家,上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户,上市公司非国有股权的比例已经超过60%。

黄群慧认为,2002年10月,中共十六大提出了毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地支持和引导非公有制经济,尤其强调继续调整国有经济布局和改革国有经济管理体制两项重大任务,整个时期在这两方面取得了积极进展。这一时期国有资产监管体制取得了巨大突破,国有企业改革进入到以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展时期,推动了垄断行业的改革、混合所有制的发展。

“分类改革”时期:2013年至今

改革任务:在中国进入经济新常态的背景下,推进国有企业与成熟市场经济体制的融合

解决的主要矛盾和问题:国有企业与市场在资源配置中发挥决定性作用条件下的成熟社会主义市场经济体制融合性不足

2013年后的国企改革,最值得关注的是当属“1+N”的政策体系的出台。

2015年9月13日,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》下发,随后相应配套文件的陆续发布,新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立,各项改革工作不断迈向深入,明确“到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”。

分类是深入推进改革的基础。2015年12月,《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》出台,与之相配套的《中央企业功能界定与分类实施方案》于2016年8月颁布,对国有企业的功能界定提速,地方积极研究制定和出台国有企业分类监管办法。

2013年后,国资委推动30家中央企业重组整合,国资委监管的中央企业减少到97家,中央企业压缩层级稳步推进。国资国企的管理体制也在不断优化。

2015年10月《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》印发,1年半后,《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》,明确了国资监管事项,迈出了从以管企业为主的国资监管体制向以管资本为主的国资监管体制转变的重要一步。国有投资运营公司试点不断扩容,2018年8月30日,《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》对外发布。

混合所有制改革快速推进,多数国有企业建立起董事会制度,国资委向建立董事会制度的企业逐渐放权,党建持续发力,中央企业全部开展了集团层面章程修订工作。尤其值得关注的是,国有企业公司制改革已基本完成,为下一步国企改革奠定基础。

截至2017年底,国资委监管的中央企业及各级子企业中,混合所有制户数占比达到69%,省级国有企业混合所有制户数占比达到56%。

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确,“到2020年,在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”,未来几年国企改革需要尽快取得突破。2018年10月,国资委启动“双百行动”,选择400多家有代表性的基层企业,全面落实国企改革“1+N”政策体系,应用前期各项改革试点取得的经验成果,推动“双百企业”实施综合性改革,改革在企业层面开始从点及面。

黄群慧表示,以中共十八届三中全会通过的《决定》为导向,理论界在国有经济的功能定位和布局、国有经济的主要实现形式、国有经济管理体制、国有经济微观制度基础已形成共识。这实质上明确了新时期中国国有经济改革的重大任务。通过这四项改革重大任务和具体的改革措施的推进,各项改革取得一定进展,最终要形成以“新型国有企业”为主的国有经济,这些“新国企”将适应新形势的发展要求,日益与市场在资源配置中发挥决定性作用的条件下的成熟社会主义市场经济体制相融合。

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